Весной текущего года сначала в электронных рассылках, а затем и на сайтах ряда  общественных организаций появился проект концепции совершенствования системы технического нормирования и регулирования в строительстве, подготовленный Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации во взаимодействии с Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП).  Примерно в то же самое время эксперты РСПП опубликовали свою редакцию концепции, на основе которой был подготовлен проект Минстроя Росиии.

В разработке предложений РСПП активное участие принимало Национальное объединение изыскателей и проектировщиков (НОПРИЗ). Привлечены такие известные специалисты, как Л.С. Баринова, С.В. Пугачев, А.Ш. Шамузафаров и др. В Минстрое России тему выработки концептуального видения развития системы технического нормирования и регулирования курирует заместитель министра Д.А. Волков. 

Несмотря на то, что документ Минстроя подготовлен с учетом наработок РСПП, два проекта довольно сильно отличаются друг от друга. Тем не менее, основное направление дальнейшего совершенствования системы в них общее. Попробуем представить содержание двух документов в сравнении.

НЕОБХОДИМА НОВАЯ СИСТЕМА НОРМАТИВНО-ТЕХНИЧЕСКИХ ДОКУМЕНТОВ

Нынешняя структура нормативно-технических документов в России нуждается в совершенствовании. С этим сегодня не спорит никто. В проекте концепции, подготовленном РСПП, говорится, что опыт правоприменительной практики, сложившейся после введения в действие федеральных законов «О техническом регулировании» (№ 184-ФЗ), «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (№ 384-ФЗ), «О стандартизации в Российской Федерации» (№ 162-ФЗ) свидетельствует, что в строительной отрасли не удалось выстроить иерархическую структуру нормативно-технической документации, систематизированную, лишенную пробелов, противоречий, неактуальности и избыточности требований по обеспечению безопасности зданий и сооружений на всех этапах их «жизненного цикла».  Доказательная база технического регламента, состоящая из обязательных и добровольных для применения нормативных технических документов и их отдельных частей, разработанных преимущественно по предписывающему принципу нормирования, и механизм её обновления внесли дополнительные сложности в процессы проектирования и проведения оценки соответствия, ограничили продвижение инноваций.

Авторы считают, что необходимо совершенствование системы обязательного и добровольного применения требований сводов правил и национальных стандартов с переходом на параметрический (функционально-ориентированный) метод нормирования, устанавливающий: конечные цели, параметры и способы их расчета, которые должны быть достигнуты в процессе проектирования, строительства и эксплуатации зданий и сооружений вне зависимости от конструктивного исполнения, с указанием правил и методов контроля соблюдения этих параметров.

Необходимо исключить возможности содержания в базовых нормативных технических документах требований по применению конкретных объемно-планировочных и конструктивных решений, материалов и изделий, методов проектирования, требований к организации и технологии проведения работ и других предписывающих положений, а также требований к технологическим процессам, связанным с функциональным назначением зданий и сооружений. Данные требования могут содержаться в нормативных технических документах добровольного применения или пособиях и рекомендациях.  При этом, для достижения вышеуказанных целей и параметров инженеру должна быть обеспечена возможность выбора альтернативных нормативно-технических документов (национальные стандарты, своды правил, региональные, международные, наднациональные стандарты, стандарты национальных объединений на процессы выполнения работ, стандарты организаций и госкорпораций и т.д.).  Это предполагает применение при проведении оценки соответствия в том числе и стандартов организаций, получивших одобрение соответствующих технических комитетов по стандартизации и зарегистрированных в Федеральном информационном фонде стандартов, в качестве доказательной базы.  

Авторы документа, подготовленного в Минстрое, также пишут о необходимости инвентаризации с последующим пересмотром состава и структуры нормативных технических документов в строительстве, целей и принципов их разработки, а также переходе от жесткого предписывающего метода нормирования по обеспечению безопасности зданий и сооружений на гибкий функционально-ориентированный (параметрический) метод, устанавливающий, эксплуатационные требования к объекту нормирования в виде задач, при этом предоставляющий различные способы реализации этих задач, включая альтернативные, в документах добровольного применения.

Отличительной чертой министерского проекта стало предложение о возвращении статуса отраслевых норм технологического проектирования (ОНТП), которые существовали в советское время и утратили статус с принятием 184-ФЗ. Речь идет о нормативных документах по проектированию технологических процессов, которые разрабатывались и утверждались отраслевыми министерствами и согласовывались с Госстроем СССР. В результате отсутствия унифицированных требований к технологической части проекта стоимость объекта значительно увеличивалась. При этом часть технологических параметров переносилась в своды правил, перегружая их несвойственным для них содержанием.

РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛЯТОРА

И в том, и в другом проекте говорится о необходимости закрепления за Минстроем России функции методологического и координационного центра системы технического нормирования и регулирования в строительстве. В проекте РСПП особо отмечается, что

все существующие отраслевые центры должны работать вместе с Минстроем и под его началом.

В Минстрое приняли полученный от бизнеса наказ к исполнению и подробно обосновали в своём документе государственного регулятора в строительной сфере в совершенствоании системы технического регулирования. В частности, там приведена интересная статистика, согласно которой в настоящее время действуют более 5 тыс документов, устанавливающих обязательные и добровольные требования в строительстве (в том числе требования к строительной продукции), которые утверждают 7 российских государственных органов: Минстрой, Минтранс, Минэнерго, Минпромторг,  МЧС, Ростехнадзор и Роспотребнадзор.При этом в компетенции Минстроя России находятся лишь 1500 действующих документов, из которых 78 имеют характер обязательного применения. Документы разрабатывают  ТК 465 «Строительство» и 23 смежных с ним технических комитетов по стандартизации, созданных Росстандартом. Отсутствие взаимной согласованности нормативных технических документов в строительстве осложняет применение действующих норм, негативно влияет на процессы ценообразования, сметного нормирования, государственного контроля (надзора) и, в конечном итоге, на реализацию нацпроектов.

Решить проблему можно созданием единого центра разработки всех документов, содержащих в себе требования к зданиям и сооружениям, а также связанным с ними процессам, в форме Российского института нормирования в строительстве на базе подведомственного Минстрою России учреждения, которое как самостоятельно, так и с привлечением профильных научно-исследовательских институтов осуществляло бы разработку нормативных технических документов для строительной отрасли. Такие учреждения есть в Казахстане (КазНИИСА) и Беларуси (Стройтехнорм), и они успешно справляются со своей задачей. При этом единый центр должен устанавливать обязательные требования устанавливаются ко всем видам безопасности, включая пожарную и санитарно-эпидемиологическую безопасность.

ПОВТОРЯЮЩИЕСЯ ПОЛОЖЕНИЯ СТУ БУДУТ БЫСТРЕЕ ВОДИТЬ В СВОДЫ ПРАВИЛ

Авторы обеих стратегий демонстрируют полное единство мнений в вопросе о необходимости отойти от практики необоснованно частого применения в специальных технических условиях (СТУ) повторяющихся требований без их перевода в нормы сводов правил и национальных стандартов. Минстрой предлагает в связи с этим проводить мониторинг СТУ с целью последующей разработки на их основе нормативных технических документов. В министерском проекте говорится также о необходимости проработать комплекс нормативно-правовых актов, направленных на ускоренное внедрение повторяющихся СТУ в положения сводов правил. Более того, такой пакет проектов НПА уже подготовлен. 

ИНФОРМАЦИОННОЕ МОДЕЛИРОВАНИЕ

Еще одним предметом консенсуса между авторами двух разных редакций проекта концепции стала необходимость совершенствовать техническое регулирование с учетом происходящего перехода отрасли на технологии информационного моделирования. Минстрой в связи с этим ставит задачу разработки цифровых нормативных технических документов в машиночитаемом формате.

РСПП со своей стороны рекомендует определить базовые принципы перевода разработанных Минстроем России СП в машиночитаемый формат и внести соответствующие изменения в методологию изложения нормативных требований и физически измеряемых величин. Также предлагается уточнить объекты и аспекты технического нормирования, в том числе с целью создания библиотек типовых проектных решений, нормалей и конструкций для многократного использования при проектировании.

МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФАКТОР

Дальше идут нюансы, о которых также хотелось бы сказать. Например, в редакции РСПП сделан очень серьезный акцент на интеграцию в региональную и мировую экономические системы. Подчеркивается, что тактической целью совершенствования системы технического регулирования является «формирование оптимальной базы взаимоувязанных нормативных технических документов, соответствующих современному уровню развития науки, техники и технологий, учитывающих передовой отечественный и зарубежный опыт; приведение системы технического нормирования и регулирования строительной отрасли в соответствие с положениями Договора о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС) и соглашению с ВТО по техническим барьерам в торговле; создание условий в строительной отрасли для интеграции в региональную и мировую экономические системы и снятие существующих барьеров в межгосударственной и межотраслевой кооперации; делегирование части полномочий по совершенствованию и развитию системы технического нормирования и регулирования профессиональному бизнес-сообществу и развитие государственно-частного партнерства». В этом абзаце, очевидно, содержится квинтэссенция идеологии документа РСПП. И, кстати, это полностью соответствует идеологии действующего законодательства о техническом регулировании.  

В развитие этого положения ставится конкретная задача разработки проекта технического регламента Евразийского экономического союза «О безопасности строительных материалов и изделий», в котором должна быть установлена презумпция соответствия строительных материалов и изделий существенным характеристикам, обеспечивающим базовые требования безопасности зданий и сооружений, закрепленным в соответствующих межгосударственных (национальных) стандартах. В другом пункте документа РСПП говорится о необходимости введения обязательного входного контроля со стороны заказчиков или генподрядных организаций строительных конструкций, материалов и изделий, а также оборудования заводского изготовления.

Также сформулирована позиция о необходимости изучения возможности и целесообразности применения в Российской Федерации евростандартов (еврокодов), содержащих нормы проектирования, и, при необходимости, разработки механизма их применения с учетом условий, предусмотренных «Руководством L» Еврокомиссии. Отметим, что даже в такой осторожной формулировке эта тема не нашла отражение в документе министерства.

Минстрой пишет о развитии системы технического нормирования и регулирования, как одного из инструментов интеграции государств — членов СНГ и Евразийского экономического союза. Также в министерской редакции присутствует позиция о необходимости систематизации и модернизации нормативной технической базы, а также ее гармонизации с региональными и международными нормативными техническими документами.

Роли профессионального сообщества в разных частях проекта Минстроя посвящено три взаимосвязанных между собой положения. В одном из пунктов провозглашается принцип межотраслевого взаимодействия и координации федеральных органов исполнительной власти и профессионального бизнес—сообщества. В другом пункте речь идет об усилении роли профессионального экспертного сообщества в качестве субъекта систем технического нормирования и регулирования, а также о подготовке специалистов для работы в этих системах. Есть и более конкретное положение о необходимости создания научно-технического координационного Совета по стандартизации в строительстве, включающего в себя представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также профессионального и бизнес-сообщества. Он почему-то назван альтернативой техническим комитетам по стандартизации, хотя, по сути речь, скорее, идёт о неформальном, совещательном, межведомственном и междисциплинарном органе близком по духу к  Общественной палате.

СВОБОДА ИНЖЕНЕРНОГО ТВОРЧЕСТВА И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Продолжая тему идеологической составляющей проекта РСПП, отметим еще одну позицию, где авторы сетуют на отсутствие правовой и методической основы перехода на более прогрессивные методы технического нормирования, направленные на создание условий для инновационного развития отрасли, расширения свободы творчества архитекторов и проектировщиков при одновременном повышении уровня их ответственности. Интересно, что   в другом пункте проекта говорится, например, что допустимость риск-ориентированных проектных решений, обоснованная стандартом организации должна подтверждаться четырьмя независимыми специалистами по организации работ, а также тремя привлеченными аттестованными экспертами или страховыми компаниями. Ответственность при этом должна возлагатьса на собственников и застройщиков зданий и сооружений, а также привлеченные изыскательские, проектные и строительные организации отрасли и их специалистов. 

ИДЕОЛОГИЯ МИНИСТЕРСКОГО ПРОЕКТА

Собственной идеологической составляющая проекта, подготовленного Минстроем, отличается   четкостью и прагматизмом. Наиболее наглядно она представлена в пунктах 2.1. и 2.2., где говорится, что общая стратегия совершенствования системы технического нормирования и регулирования в строительстве – это «создание благоприятных условий для обеспечения высокого уровня качества и безопасности строительных объектов; формирования высокой культуры строительства; создания благоприятной среды для инновационного развития отрасли; снижение стоимости и сокращение сроков строительства». Основной целью при этом является «оптимизация системы нормативных документов в строительстве, направленная на снижение нормативных барьеров, повышение производительности труда, ускорение внедрения инноваций («технологический рывок» в строительстве), повышение экономической эффективности».

Для достижения целей необходимо обеспечить взаимную согласованность нормативных технических документов (НТД), для этого наделив Минстрой России полномочиями по разработке и утверждению обязательных требований по всем видам безопасности; перейти от жесткого предписывающего метода нормирования к параметрическому; реализовать цифровую трансформацию системы технического регулирования; повысить ответственность специалистов и т.д.  Здесь же содержится очень важная именно с идеологической точки зрения формулировка о «совершенствовании законодательства о стандартизации в части повышения статуса и области применения документов, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти, в целях обеспечения требований безопасности».

Один из наиболее сильных, на наш взгляд, разделов проекта Минстроя, который посвящен роли самого министерства в развитии отраслевой науки во взаимосвязи с разработкой нормативно-технических документов. Там подчеркивается, что начиная с 2015 года, Правительством РФ впервые в истории современной России было принято решение о реализации комплексной программы развития системы технического нормирования в строительстве в формате государственного задания подведомственному Минстрою России ФАУ ФЦС. Была введена практика планирования разработки норм. За один год в нынешних условиях осуществляется разработка (переработка) порядка 130 нормативно-технических документов и выполняется порядка 120 НИР (НИОКР). Активное участие в развитии нормативной базы принимают Российская академия архитектуры и строительных наук (РААСН), отраслевые объединения и национальные объединения саморегулируемых организаций.

АВТОРСКОЕ СОПРОВОЖДЕНИЕ, ЭКСПЕРТИЗА, КОНТРОЛНО-НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ

Разумеется, профессиональное сообщество не было бы профессиональным сообществом, если бы не вынесло на открытое обсуждение целый ряд неожиданных и на первый взгляд радикальных предложений. В основном, они касаются сферы оценки соответствия и контрольно-надзорной деятельности. В нынешних условиях иного повода для того, чтобы их обнародовать, кроме как в формате проекта концептуального документа, практически не было.

В проекте РСПП, например, говорится о необходимости существенного сокращение функций государственного строительного надзора и контроля со стороны федеральных органов, органов надзора субъектов Российской Федерации, при значительном расширении полномочий и ответственности авторского надзора, контроля со стороны институтов гражданского общества в виде саморегулируемых организаций. Сформулированы предложения по  реформированию экспертной деятельности. Например, авторы предлагают силами организаций строительной экспертизы проводить и государственную экологическую экспертизу. Предложено рассмотреть вопрос о целесообразности сохранения территориальных государственных экспертиз проектной документации (за исключением отдельных территориальных органов) и реорганизация системы государственной экспертизы путем образования при ФАУ Главгосэкспертизы дополнительных региональных филиалов. Очевидно, в развитие тенденции перехода к экспертному сопровождению авторы предлагают ввести в качестве основополагающей альтернативы систему инжинирингового сопровождения инвестиционно-строительных проектов, которая должна заменить государственную экспертизу.

НЕКОТОРЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ

Наиболее сильной стороной проекта РСПП, на наш взгляд, является хорошо продуманное видение будущей иерархической структуры нормативной базы строительной отрасли. В проекте Минстроя достаточно четко прописана роль государственного регулятора, государственная поддержка отраслевой науки и взаимодействие с профессиональным сообществом. Предложение о реформировании и без того активно развивающегося и эффективного института государственной экспертизы в проекте РСПП выглядит, как серьезный просчёт. Вместе с тем, в проекте Минстроя слишком сильно выделяется роль самого министерства и отсутствует продуманная преамбула.   

В любом случае, от выработки общего концептуального видения мер по совершенствованию системы технического нормирования и регулирования до формирования «дорожной карты» на уровне Правительства Российской Федерации с конкретными указаниями по внесению изменений в нормативно-правовые акты должно пройти еще не одно обсуждение. А поскольку все потенциальные участники продемонстрировали конструктивный подход, можно надеяться, что результат не заставит себя долго ждать. Наше издание будет следить за этим процессом и постарается информировать читателей обо всех основных событиях. 

Юрий Васильев