Практически ни у кого не вызывает сомнение, что уровень профессиональной подготовки тех специалистов, которые выполняют изыскательские, проектные и строительно-монтажные работы, является важнейшим фактором, от которого зависит и безопасность, и качество объектов капитального строительства.

Есть много других составляющих, которые влияют на общий успех инвестиционного проекта в строительной сфере — это наличие бизнес-плана и эффективной финансовой модели, современное техническое обеспечение предприятия, правильный выбор методики ведения работ и соблюдение требований нормативных документов, организация контроля (технического и финансового), эффективная логистика, качество строительных материалов, грамотная организация взаимодействия с органами власти, маркетинговая политика. В последнее время большое внимание уделяется и соблюдению санитарно-гигиенических требований. И все же именно человеческий фактор является тем критически важным звеном, без которого невозможно реализовать все остальное.

Общие подходы к регулированию в области профессиональной подготовки специалистов строительной отрасли время от времени обновляются. При этом иногда появляются инициативы, которые требуют внимательного осмысления вне зависимости от того, обретают они силу закона или нет.

В частности, 31 марта 2020 года депутат Ольга Епифанова («Справедливая Россия») внесла в Государственную думу Российской Федерации проект федерального закона № 934502-7 «О внесении изменений в статью 55.5-1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (об обязательной независимой оценке квалификации специалистов в области строительства)». В нем предлагается заменить требование о повышении квалификации специалиста по направлению подготовки в области строительства не реже одного раза в пять лет на требование о наличии свидетельства о квалификации, полученного в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 238-ФЗ «О независимой оценке квалификации».

Очевидно, что основной смысл инициативы состоит в том, чтобы законодательно ввести обязательность независимой оценки квалификации (НОК) в совершенно конкретной узкой сфере и через некоторое время распространить эту практику на всю строительную отрасль.

У законопроекта сразу появилось очень много сторонников и противников. Его сторонники считают, что система НОК является наиболее современным и полным механизмом подтверждения квалификаций и компетенций работников. Противники инициативы убеждены, что введение обязательной НОК потребует от строительных компаний существенного повышения затрат, которые в конечном итоге будут переложены на потребителей и бюджеты всех уровней. Сейчас это было бы очень некстати. Кроме того, планируемые поправки противоречат Трудовому кодексу и упомянутому 238-ФЗ, которые не предусматривают обязательность прохождения работником независимой оценки квалификации.

ЧТО ТАКОЕ НЕЗАВИСИМАЯ ОЦЕНКА КВАЛИФИКАЦИИ

Напомним, что федеральный закон от 3 июля 2016 года № 238-ФЗ «О независимой оценке квалификации» стал важнейшей составляющей Национальной система квалификаций (НСК), которая начала формироваться в нашей стране еще в начале 2000-х годов. Ее общественной функцией является согласование спроса на квалификации работников со стороны работодателей и предложения квалификаций со стороны системы образования и обучения. Она включает в себя классификаторы рынка труда (по областям профессиональной деятельности), профессиональные и квалификационные стандарты, национальную рамку квалификаций, отраслевые Советы (мониторинг развития отрасли и прогнозы, разработка профессиональных и квалификационных стандартов, согласование образовательных стандартов и требований к оценке), национальный орган по вопросам развития квалификаций, органы по сертификации квалификаций.

Изначально НСК являлась проектом Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), который взял за основу методические подходы и рекомендации Всемирного банка (ВБ). Эта международная организация была создана в 1944 году в целях содействия восстановлению экономики после Второй мировой войны. В настоящее время она оказывает техническую и финансовую помощь развивающимся странам. Государства, не имеющие доступа к международным финансовым рынкам, получают беспроцентные кредиты. Начиная с 2000-х годов, став акционером Всемирного банка, Россия не только реализовала у себя некоторые актуальные для экономики нововведения, но и активно участвовала в проектах банка в ряде стран Африки.

В 2006 году в нашей стране было создано Национальное агентство развития квалификаций (НАРК) — автономная некоммерческая организация, учредителями которой являются Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, Минпросвещения России, Минобрнауки России, Российский союз промышленников и предпринимателей и Федерация независимых профсоюзов России. Среди важнейших задач агентства — развитие упомянутой НСК и отдельных ее компонентов.

Очень важный импульс эта система получила после подписания майских указов Президента Российской Федерации Владимира Путина 2012 года. В Указе от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» содержались поручения, связанные с подготовкой законопроекта о разработке, утверждении и применения профессиональных стандартов. В целях активизации этой работы Указом Президента РФ от 16 апреля 2014 года № 249 был создан Национальный совет при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям (НСПК), который возглавил президент РСПП Александр Шохин. После этого начался процесс создания отраслевых Советов, которые приступили к разработке своих рамок квалификации и профессиональных стандартов. На сегодняшний момент в России сформировано 39 отраслевых советов по профессиональным квалификациям, разработан 1361 профессиональный стандарт в 34 областях профессиональной деятельности, создано 530 центров оценки квалификации (ЦОК).

С принятием в 2016 года федерального закона № 238-ФЗ появились основания для формирования системы независимой оценки квалификации (НОК) на соответствие профессиональным стандартам — главного механизма, позволяющего «измерять» эффективность работы НСК. При этом, в соответствии с законом, оценка квалификации является добровольной для граждан и не влечет за собой каких-либо обязательных последствий или требований, в том числе при приеме на работу. Так, например, в части 2 статьи 4 говорится, что «профессиональный экзамен проводится по инициативе соискателя».

«ЗА» И «ПРОТИВ»

Тема возможного введения требования обязательного прохождения ГИПами квалификационного экзамена в рамках процедуры НОК стала одной из главных в ходе состоявшегося 21 октября 2020 года заседания Совета Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по саморегулированию профессиональной и предпринимательской деятельности. Мнения участников заседания разделились.

Первый заместителя генерального директора НАРК Юлия Смирнова осторожно отметила, что Национальный совет по развитию квалификаций «предполагает возможность» обязательной оценки квалификации в тех секторах экономики, где необходимо обеспечить безопасность для третьих лиц. Обязательную НОК уже проходят специалисты лифтовой отрасли, нефтегазового комплекса и сварщики. Минэнерго России взяло на себя обязательства провести независимую оценку квалификации 75 тысяч работников, находящихся в сфере его регулирования, в течение ближайших полутора лет. При этом, по ее оценке, независимая оценка квалификации «выстрелила» там, где отраслевое сообщество при поддержке регуляторов приняло решение о том, что она должна быть обязательной.

Заместитель исполнительного директора Национального объединения строителей (НОСТРОЙ) Наталья Желанова постаралась обосновать целесообразность введения обязательной независимой оценки для специалистов по организации работ, включенных в соответствующие Национальные реестры. По ее словам, когда вводился институт ГИПов и ГАПов, идея состояла в том, чтобы эти специалисты отвечали за весь процесс, учитывая, что стройка законодательно определена, как особо опасное производство. При этом, по факту она опасна не только в силу возможных негативных последствий, которые могут возникнуть в период эксплуатации зданий. Стройка занимает первое место в статистике производственного травматизма. Между тем, сегодня решение о включении специалиста в Национальный реестр (НРС) принимается на основании формального соответствия критериям, прописанным в Градостроительном кодексе РФ. Однако эти критерии не просто формальны, но и коллизионны. Кроме того, институт повышения квалификации, который предлагается заменить на обязательную независимую оценку полностью себя дискредитировал.

Введение обязательной НОК, по мнению представителя дирекции НОСТРОЙ, даст не только объективный механизм включения в НРС новых членов, но и обеспечит наличие на каждой стройплощадке специалистов с реально подтвержденной квалификацией, которые смогут ответить за свой результат работы, но и будет мотивировать их к совершенствованию своих знаний. Ведь перед тем, как пройти профессиональный экзамен, требуется предварительная подготовка. Благодаря введению в дальнейшем градации специалистов по уровням квалификации госзаказчикам и застройщикам получат уверенность, что у них на подряде работают специалисты, обладающие необходимой квалификацией по соответствующему виду работ.

Все это может иметь эффект только если результаты оценки квалификации будут прозрачными. Поэтому НОК должна проводиться на платформе единого программно-аппаратного комплекса, в который будут включены общие для всех оценочные средства, и в котором будет производиться учет и хранение результатов экзамена. Кроме того, необходимо будет обеспечивать фото- и видеофиксацию экзаменационных процедур, а также защиту персональных данных, сказала Наталья Желанова.

Возражения против принятия законопроекта высказали председатель Совета по саморегулированию профессиональной и предпринимательской деятельности Константин Апрелев и заместитель председателя Совета Алексей Каминский. В частности, Константин Апрелев указал, что введение обязательной системы независимой оценки квалификации на законодательном уровне можно было бы считать целесообразным, если бы ее работа приносила реальные конкурентные преимущества и добавленную стоимость бизнесу. Пока что на практике видно, что эта система, которая позиционируется в качестве эффективной системы, на самом деле таковой не является и генерирует некачественные инструменты оценки знаний и навыков работников. Она не позволяет действительно оценить наличие того объема квалификаций, который нужен специалисту в этой сфере, а просто выдает бумажки и фантики тем людям, которые заплатили за обучение. При этом, людей учат сдавать экзамен и не дают компетенций и квалификаций, которые нужны для работы в данной конкретной профессии. Система работает сама на себя, а не на бизнес и не на создание конкурентных преимуществ для бизнеса с точки зрения качества компетенций.

По мнению Алексея Каминского, в любой ситуации гораздо лучше, когда работает принцип добровольности. Тогда бизнес имеет возможность объективно оценить, насколько та или иная система полезна и привносит ли она в производственные процессы нечто новое и полезное. Таким образом, в случае с оценкой квалификации ГИПов, по мнению информированных экспертов ТПП, целесообразнее сохранить принцип добровольности.

В ходе заседания Константин Апрелев несколько раз призывал докладчиков привести хотя бы какие-то доказательства полезности введения обязательной оценки квалификации ГИПов с точки зрения создания дополнительных преимуществ для специалистов и добавленной стоимости для бизнеса. Надо признать, что креатив сторонников принятия законопроекта ограничился предложениями о принятии чисто административных мер стимулирования — повышение зарплаты ГИПам, прошедшим НОК, и введение преференций на конкурсах для тех работодателей, у которых есть кадры с подтвержденной квалификацией.

СТРОИТЕЛЬНОЕ САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ ДОСТИГЛО ПРЕДЕЛОВ ЭКСТЕНСИВНОГО РОСТА

Появление инициативы с введением обязательного профессионального экзамена для специалистов по организации работ вне всяких сомнений является закономерным. После вступления в силу 372-ФЗ появился многочисленный отряд реестровых ГИПов, которых на самом деле необходимо каким-то образом аттестовать, структурировать по сферам компетенции и ранжировать по уровню квалификации. С другой стороны, мы видим Национальную систему квалификаций, которая имеет потребность развиваться и создавать экономическую базу для своего дальнейшего роста.

Существует еще и третья заинтересованная сторона — организаторы тех самых морально дискредитировавших себя центров повышения квалификации, которые не могут предложить качественный образовательный продукт специалистам уровня ГИПа, но видят новые возможности для продолжения своего бизнеса в формате организации профессиональных экзаменов. Согласитесь, что проведение экзаменов по готовой методике с точки зрения организационных и интеллектуальных затрат дешевле, чем разрабатывать новые программы повышения квалификации, приглашать преподавателей и продвигать свои услуги на конкурентном рынке. А инфраструктура для проведения самого экзамена у них, скорее всего, уже есть.

Вместе с тем, с точки зрения процесса развития законодательства данную инициативу вряд ли можно признать логичной. Предлагается объединить изначально несовместимые принципы независимости и обязательности. Независимость оценки предполагает проведение профессионального экзамена негосударственными, то есть частными или общественными структурами. Обязательность все же предполагает некоторое огосударствление системы независимой оценки квалификации.

К сожалению, это противоречие между общественным и обязательным присутствует в законодательстве о саморегулировании в строительной сфере, которое изначально разрабатывалось для регулирования именно предпринимательской деятельности. Его главными целями является предупреждение вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, а также исполнения субъектами предпринимательской деятельности своих договорных обязательств.

В данном случае мы видим попытку воспроизвести аналогичные подходы в области регулирования профессиональной деятельности физических лиц, которая имеет собственную специфику.

Возможным решением могла бы стать разработка специальных норм законодательства о саморегулировании профессиональной деятельности специалистов строительной сферы на принципах добровольности. В этом случае можно было бы реализовать на практике в том числе и некоторые полезные наработки, связанные с повышением квалификации специалистов и проведением профессиональных экзаменов, которые доказали свою эффективность за рубежом и успешно апробированы некоторыми саморегулируемыми организациями в России.

Давно доказано, что объективная оценка профессиональной квалификации не может быть организована только в виде разовой экзаменационной процедуры. Основное внимание следует уделять учету повседневной профессиональной практики специалиста и оценке его участия в жизни своего профессионального сообщества (конкурсы, конференции, преподавательская деятельность, публикации в научных журналах и т.д.). Нынешняя система саморегулирования вряд ли сможет обеспечить такую объективную оценку. Просто потому, что изначально перед ней были поставлены другие задачи. Экстенсивный рост этой системы вряд ли будет способствовать повышению качества регулирования. Еще одним доказательством тому является появление данной инициативы, противоречащей базовым принципам действующего законодательства. А вот настройка уже созданных механизмов с акцентом на укрепление некоммерческой составляющей в нынешних кризисных условиях вполне актуальна.